清代财政的近代转型

在有关近代转型问题的讨论中，以往的研究较少涉及财政，且多集中于晚清。本文作者认为，财政转型是近代转型的重要方面，而中国财政体制的近代转型过程实际上包括了整个有清一代。清代财政的近代转型，在三个方面表现突出：一是财政行政组织的变化，二是奏销制度的变化，三是收支结构的变化。

在清代的中央行政机构中，户部作为政府的财政中枢，掌管一切财政经济事宜。户部之下，又设立14个清吏司分掌事权。户部的分司理事制度，虽说形式上是沿袭明代宣德之制，但与明代相比，已经有了变化。而且各司的职掌又遵循“繁简有度”的原则不断进行调整，以使其更趋条理性和臻于合理化。

清初户部的分清吏司治事，大致是“以省名司”，以某司掌管某一省区的财政事务，兼及其他财政类项，清吏司之下，又设有金科、民科、仓科等机构，已经具备“精密的专门化和职能区分”。值得特别注意的是，雍正年间还曾设立单独的财政审计机关会考府，尽管设立不久即遭裁撤，其作用和意义还是明显的。但是，14个清吏司之外又有八旗俸饷处、北档房、捐纳房、宝泉局、井田科、坐粮厅、光禄寺、银库等部门，条块分割、互相制约、管理混乱的现象依然存在。

光绪三十二年（1906年），为适应“新政”的需要，户部改为度支部，并将原有的14个清吏司“从新厘定，以事名司”，“分配繁简，各以类附”，改为田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计10司，并规范了度支部及新设10司的职掌。晚清的“以事名司”，将原来各司纵横交错的财政职能归为“以类相从”，名实相符，从而使新设各司的财政职能更加明晰，更接近于现代的财政管理模式。而且，随着情势的变化以及财政事项的增加，新设各司的财政职能也适时扩大，作为推行财政新事项的一种行政保障。

以中央、行省、地方三级行政体系而言，行省的布政使司是一个关键的环节。而就省一级的财政制度的专门化管理而言，明代已基本完成，布政使司只理民政和财政。与明代相比，清代在布政使之上设巡抚和总督，布政使成为督抚之属官，失去了行政上的独立性，但在财政上却更加趋于专任化，这应该说也是一种历史的进步。至清末改革外省官制，配合财政的清理整顿以及预决算制度的施行，光绪三十四年（1908年）颁布《度支部清理财政章程》，决定“各省设立清理财政局，专办清理财政事宜”。宣统元年（1909年），因“各省财政头绪纷繁，自非统一事权，不足以资整理”，定“嗣后各省出纳款目除盐粮关各司道经管各项……外，其余关涉财政一切局所……次第裁撤，统归藩司或度支使经管”。于是，各省藩司的财政之权再次加强。各省藩司一方面着手裁撤咸同以来陆续设立的一些财政局所，统一事权；另一方面，在省级财政上细化管理，采取了“分科办事之法”。清末省级财政体制的这种变革，不但对整饬晚清地方财政的混乱有益，而且符合财政体制近代化的趋势。

清代奏销制度的确立，始于顺治八年（1651年）。经过该年的奏销整顿，各项钱粮收支的年终奏销，奏销册的管、收、除、在“四柱”格式以及对奏销册的核查磨算等，已经初步形成制度。并且在各省及各项钱粮奏销的基础上，户部也有了对全国出入总数的总奏销。

当然，顺治八年钱粮奏销的上轨，并不意味着所有奏销都循例进行，这是问题的一个方面；另一方面，也还有对相关事项的进一步规定。其中包括：奏销时间的限定、奏销格式的重申以及月报制、冬估制、春秋拨制的实行，目的在于钱粮奏销的规范化；地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销的同时进行，奏销与清查亏空的结合，目的在于钱粮奏销的通盘考虑和最大限度地发挥奏销的功能；对部费陋规进行清理，目的在于整顿财政和肃整吏治；其中冬估制、春秋拨制以及地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销的同时进行，已经显现出清代前期奏销的“预算”色彩。这些新措施在康熙、雍正两朝渐次出台，使传统的奏销制度走向成熟。

尽管传统的奏销制度在清代前期已经较为完备，但毕竟与具有现代色彩的预决算制度有别。因此，清末一些有识之士提出“仿泰西之法”实行预算。在形势的推动下，光绪二十九年（1903年），中央设立财政处，光绪三十二年（1906年）九月，户部改为度支部，并进行了财政机构改革，目的皆在于清理财政、统一事权。光绪三十二年七月，清廷宣布了预备立宪事宜，“清理财政”也是预备立宪的主要内容之一。实际上已经具备了实行预决算的氛围。光绪三十四年（1908年）八月，宪政编查馆、资政院始提出清理财政的具体计划和预决算进程。同年十二月，宪政编查馆又奏定户部草拟的《清理财政章程》，该章程共有八章35条，内容涉及中央与各省清理财政的诸项事宜。宣统元年（1909年），度支部又奏定了《清理财政处章程》和《各省清理财政局章程》，对清理财政处和清理财政局的设员分职、职务权限以及奖励与惩罚等都作了具体的规定。

清末的清理财政以及预决算进程基本上正是循着上述规章而展开。尽管清末的预算十分艰难，也存在着这样那样的问题，但是，预算的完成已标示出传统奏销制度的终结和传统财政体制向现代财政体制的转折。

就收支结构而言，清代前期有较为固定的模式。收入主要有田赋（地丁）、盐课、关税、杂赋等项，以田赋为收入大宗，约占收入总额的70％左右；支出主要有军费、俸禄、河工等项，以军费为支出大宗，亦约占支出总额的70％左右。这是一种传统性的收入、支出模式。这种模式，虽在不同时期、不同背景下有所调整，有所变化，但在总体上没有被突破。

传统性的收支结构以及“量入为出”的财政理念，使得收入额度和支出额度相对稳定。而且，在正常情况下，以农业税为主干的财政总收入也不太可能有大的起伏，这正是清代前期的年度财政收入恒定在4000万两左右的主要因素。财政支出以军费、俸禄等消费性支出为主，只能维持国家机器的运转，不能对经济发展提供财力支持，也充斥着传统性和原始性。

清代收支结构的变化以鸦片战争为起始。马克思在《中国革命和欧洲革命》中曾指出，1840年鸦片战争失败后，清廷被迫付给英国赔款等，清廷财政困窘，“旧税捐更重更难负担，此外又加了新税捐”（《马克思恩格斯选集》第2卷，第3页）。这意味着新的支出导致了新的收入举措。旧税种的加征，主要是田赋征收中的附征和浮收勒折，以及盐课征收中的盐斤加价。新税种的征收，则有洋税（海关税）、厘金、鸦片烟税等项。但是，鸦片战争以后10年间的财政岁入及其结构，与康、雍、乾、嘉各朝基本相同，传统的“封建性”财政并未因之改变，其真正的变革是咸丰以后的事情。

就岁入而言，咸丰以后凸现出三大特色：第一，年度收入急剧膨胀，这主要是由于新税种的征收使然。第二，财政收入结构明显改变。田赋（地丁）收入与原来相比相差悬殊。同时，盐课、关税、杂赋等传统收入在岁入总额中的比例亦大为降低。与此相反，新增加的厘金、洋税却一跃成为收入大宗。这正意味着传统财政收入结构的逐渐瓦解。第三，新税种的征收，虽然有许多“恶”的成分，但已浸染了现代色彩。如海关税的征收、企业税的征收、外债的引入、内债的发行等等。即如人人斥责的厘金，也不能说没有现代财政意义上的合理性和对商品经济发展的促进作用。实际上，许多新税种的征收，正是传统财政向近代转型的重要内涵。

岁出是与岁入相辅相成的，从财政的近代转型这个角度着眼，值得注意的是，创建新军的军费支出以及前所未有的实业支出、交通支出、教育支出、司法支出、外交支出、内外债支出等等，都具有特别的意义。

由上述内容可以看出，清代财政的近代转型有两种途径：

一是中国传统制度的内在变化。就财政制度而言，有些变化是从明代肇始，有些变化也许要上溯到唐宋。在清代前期，这种变化也是明显的，不管是财政行政组织还是钱粮奏销制度都处于不断的完善之中。晚清财政制度的变化也有其内在的因素。晚清的财权下移，中央财政对地方财政的失控，财政的混乱与国家财力的不足，亦迫使清廷进行财政的清厘和整顿。财政行政组织的变化、预算制度的实行以及新税种的征收、新支出的开列，也可以看成是清廷主动变革或力图摆脱财政困境的结果。